武则天执政时期，在政策上多有变化。当她以咄咄逼人的方式架空唐高宗时，曾激起李唐宗室和元老贵族的对抗。为了登上女皇宝座，武则天重用酷吏，鼓励告密，大开杀戒，不乏铁血手段。但当她完成了以周代唐的“革命”，坐稳了帝座后，就要重塑自己的形象，体现策宽大仁慈的一面。于是，这位女皇几次发布禁屠令，宣示自己的好生之德。但是总有一些脑筋不灵光的人对政策的变化反应迟缓，于是出现了下面的故事——

武周天授三年，女皇发布了一道禁屠令，严厉到连捕鱼捉虾也一并禁绝。不巧的是，官任右拾遗的张德，喜得贵子，按压不住自己的喜悦，违反禁令杀羊庆贺，宴请同僚。客人中有位担任补阙的杜肃，看到同事公然违背禁屠令，便偷偷藏起一块宴席上的肉食，上表揭发张德。第二天，女皇在朝见官员中看到张德，对他说：“闻卿生男，甚喜。”张德赶忙拜谢。女皇脸一沉，问：“何从得肉？”张德张口结舌，无言以对。没想到，女皇脸色一转，又说：“朕禁屠宰，吉凶不预。然卿自今招客，亦须择人。”不但宣称张德无罪，而且调侃张德请人不当，还拿出杜肃的告密表章让他看。这一下子，杜肃闹了个里外不是人，“肃大惭，举朝欲唾其面”。

这个不乏喜剧色彩的故事，包含着政策执行的奥秘。首先，执行政策需要弄清政策的意图或者宗旨。用今天的话来说，就是要吃透政策精神。如果政策执行仅仅是严格按照条文办事，那么执行就是简单的操作问题。从上层角度考虑，制定政策当然要考虑可操作性；但从基层考虑，如果只看条文而不管政策的指向和用意，即便严格按照条文办事，也难免会走偏。上文的杜肃之所以会告密，有多种因素在起作用。此前武则天倡导告密，而且也有不少告密者得到奖赏提拔的实例，使杜肃形成了思维定势；加之禁屠令规定得明明白白，张德违法是铁板钉钉，杜肃觉得自己告密会稳赚不赔。但他却没有想到，禁屠令的本质在于实现政策由峻急向宽厚、由严酷向仁慈的转变，而他的告密行为，恰恰同女皇的意图相反，碰钉子就在所难免。现实生活中凡是拍马屁却被马踢的现象，基本上都属于这种情况。即使不考虑个人得失，从管理的角度看，政策执行中不看政策意图只讲条文规定，往往会使政策效果南辕北辙。

其次，执行政策时当然应该死抠条文，但如何死抠却大有名堂，值得研究。有时政策制定者为了操作方便，会做出非常具体的规定。但无论多么具体，总会留有需要执行人自由裁量的余地。如佰裁量，既不能违反条文，又要尽量考虑政策意图。如果仅仅是字面上的遵守而置政策意图于不顾，就很有可能适得其反。杜肃举报张德，所依仗的就是对禁屠条文的遵守，但他采取的密报方式以及希望女皇严加处理的倾向，却无疑会加剧女皇的严酷色彩，变相“黑”了女皇一把。如此死抠，越抠越会引起女皇反感。类似的情形在古代的政策执行和执法活动中十分常见。例如，汉唐至明清，各朝代的刑法都强调德主刑辅，慎刑重教，所以，凡是司法活动，只要没有特殊旨意，审判都首先要考虑有无赦免缘由，那怕是死罪也要看看有无不杀之理。连皇帝勾决都要“三覆奏”。这种反复慎重，并非鼓励执法官员违反法条，而是要官员在自由裁量中充分达到法条与立法意图的一致性。

再次，有些政策本身存在问题，执行这样的政策有可能“逼良为娼”。人们一般把这种问题归咎于政策制定者，却往往忽视了执行中的补救。长寿元年的禁屠令，就不是一个好政策。也许是武则天扭转自身形象的心情过于迫切，连鱼虾都禁，严重影响了民众生活。史载禁屠以后，“江淮旱，饥，民不得采鱼虾，饿死者甚重”。加上此前的滥杀无辜，使这一政策的矫情和虚伪暴露无遗。胡三省在注《通鉴》时就感慨说：“后禁屠捕而杀人如刈草菅，可以人而不如物乎！”因此，这种政策在执行中，能不能尽量把政策的副作用降至低限，在不违背条文的前提下加以变通，体现着执行者的水平。娄师德、狄仁杰一类官员能够得到武则天的欣赏，就是因为他们在执行政策时能够想尽办法控制政策之恶，彰扬政策之善。当然，逼良为娼的政策，毛病的根子在制定者身上，然而，即便遇到了这种政策，执行者的做法也有回旋余地，而且政策越恶，执行者的补救作用越重要。

最后，还有政策的修改问题。张德公然违反政策，武则天对其不予追究，这是他的运气，而不是他的行为正确。女皇一句“吉凶不预”，就把婚丧典礼的杀生排除在禁屠的范围之外，这是立法者的特权，执行人是没有这个权力的。政策执行有一个基本要求，就是不能违反政策规定。但是，执行者可以通过效果反馈、进谏言说，甚至某些施压方式推动政策的修改。尽管武则天已经在禁屠的前一年就处死了酷吏周兴，但那是用来俊臣以“请君入瓮”的方式进行的，改变重用酷吏政策的迹象还不明显。经过禁屠事件后，不少官员致力于推动武则天调整政策。右补阙朱敬则指出：“太后本任威刑以禁异议，今既革命，众心已定，宜省刑尚宽。”侍御史周矩上疏请求“缓刑用仁”。在四五年间，众多大臣上下活动，重新启用了善于平反冤狱的徐有功，处死了著名酷吏来俊臣，武周的政策转变最终成型。（文／刘文瑞）

编者视点：上文最后总结，政策执行的分寸有许多方面值得研究，如何使好政策执行出好效果，使坏政策压抑住坏效应，都需要认真思考。总体上，政策执行要力求条文与精神的对接，切不可顾了法条忘了法理；死抠条文以彰显政策意图，而不是把条文看作僵死的教条；对有缺陷的政策需要在执行中辅以补救手段；而且应设法推动政策的修改。国家如此，企业也如此。希望“顶层设计”来解决所有难题，认为政策执行仅仅是不折不扣地按条条框框办理，这不过是下意识推卸执行责任。强调执行的重要性，并不排斥制定政策的重要性。一旦把二者对立起来，就会使政策陷入恶性循环。有一个前提是执行者不可忘记的，即任何政策都是有限理性的产物，都需要在执行中验证和扩展理性的成分。——如果政策制定所依据的理念本身就是错的，那么，该种“顶层设计”从一开始就是糟糕的，在政策执行中，将不可避免地遇到政企合谋。近日据报道，在政府补贴、专门牌照、不限行等因素刺激下，新能源汽车在去年迎来了爆发式的增长。但由于政策设计的不完善、地方的保护主义盛行以及监管和执行并未跟上，出现了触目惊心的新能源汽车骗补。2015年可能有高达十亿元的补贴资金被企业以各种方式“套取”。@陈如是说点评：“所有手握补贴资源的部门周围，都十数年如一日的聚集着各学科行业的创业高手，没有人比它们更熟练、一条龙地获取长期补贴。补贴资金就有点像天葬台上的……”

又：上文中提到了娄师德，娄在御史大夫任上曾出使陕州，其时正值禁屠严切，导致官方公务接待备办菜肴成了难题。不料，陕州的厨师上了羊肉。娄师德一看，这么明目张胆违反禁令的事也敢做，便厉声责问：“敕禁屠杀，何为有此？”厨师赶快回答说：“豺咬杀羊。”杀生违规，但豺狼咬死了羊，这个肉还是吃得的。于是，娄师德开始放心享用，一边吃一边说：好懂事的豺啊。过了一会儿，又上来了鱼脍。杀鱼也是杀生，同样违反禁令。娄师德再问：“何为有此？”厨师又回答说：“豺咬杀鱼。”娄师德一听就发脾气了：“智短汉，何不道是獭？”厨师赶快改口说：是獭，确实是水獭咬死了鱼。这次违规接待，以喜剧方式收场。——呜呼，一部导致“饿死者甚重”的恶法，最终就是以这样两个段子被历史记录的。吾国人的段子文化可真是源远流长啊！